在邁向高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，低空經(jīng)濟(jì)遭遇了經(jīng)濟(jì)性失衡、安全性風(fēng)險、治理協(xié)同不足以及場景驅(qū)動缺失等多重挑戰(zhàn)。本文從理念革新、體制重構(gòu)和機(jī)制創(chuàng)新三個層面出發(fā)，提出針對性的優(yōu)化策略，旨在為低空經(jīng)濟(jì)從“起飛”到“優(yōu)質(zhì)飛行”提供理論指導(dǎo)和政策參考。

　　低空經(jīng)濟(jì)，作為新質(zhì)生產(chǎn)力的典范，依托低空空域，借助無人機(jī)、浮空器等低空載具，融合人工智能等前沿技術(shù)，在物流配送、應(yīng)急救援、特色文旅等多個領(lǐng)域展現(xiàn)出廣泛的應(yīng)用潛力。據(jù)賽迪智庫發(fā)布的《2025年我國低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢展望》預(yù)測，至2025年，我國低空經(jīng)濟(jì)市場規(guī)模將突破8591.7億元大關(guān)。在政策引導(dǎo)和技術(shù)創(chuàng)新的雙重驅(qū)動下，低空經(jīng)濟(jì)正迅速崛起為萬億級產(chǎn)業(yè)新賽道，催生出一系列新型產(chǎn)業(yè)鏈和綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

　　低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視。自2021年《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》首次提及低空經(jīng)濟(jì)以來，2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議更是將其列為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》也明確強(qiáng)調(diào)了“發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)”的重要性。當(dāng)前，如何實(shí)現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)從“起飛”到“優(yōu)質(zhì)飛行”的高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)性和安全性成為關(guān)鍵。而這兩者的本質(zhì)，在于治理效能的提升，亟需通過理念革新、體制重構(gòu)和機(jī)制創(chuàng)新來突破治理困境。

　　治理困境：低空經(jīng)濟(jì)“優(yōu)質(zhì)飛行”的主要障礙

　　低空經(jīng)濟(jì)作為高科技含量、創(chuàng)新要素集中的產(chǎn)業(yè)，涉及產(chǎn)業(yè)鏈長，需要跨部門、跨領(lǐng)域的政策支持。然而，作為準(zhǔn)公共資源，低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需解決市場機(jī)制無法解決的分配沖突和安全風(fēng)險負(fù)外部性擴(kuò)散問題。一方面，需適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性要求，避免無序擴(kuò)張，降低制度性交易成本，促進(jìn)規(guī)模效應(yīng);另一方面，需樹立安全發(fā)展理念，強(qiáng)化風(fēng)險防控能力。當(dāng)前，低空經(jīng)濟(jì)治理面臨的困境，本質(zhì)上是新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的新特征、新要求與相對滯后的治理體系之間的矛盾。

　　理念層面：前瞻性認(rèn)知不足與產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的沖突

　　低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要政府、市場、社會的共同參與，但目前各治理主體對低空經(jīng)濟(jì)的前瞻性認(rèn)知不足，與產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致系統(tǒng)性規(guī)劃缺位、產(chǎn)業(yè)政策供給滯后、消費(fèi)潛力挖掘不足等問題，進(jìn)而引發(fā)經(jīng)濟(jì)性失衡、安全性風(fēng)險及場景驅(qū)動不足。

　　對新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不足：部分地區(qū)和市場主體對低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律缺乏科學(xué)認(rèn)知，盲目跟風(fēng)，造成內(nèi)卷化競爭和資源配置低效。一些地區(qū)急于求成，盲目布局熱門場景，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，公共資源浪費(fèi)。部分市場主體盲目擴(kuò)張，加劇內(nèi)卷化競爭，出現(xiàn)低端產(chǎn)能過剩、技術(shù)深度與應(yīng)用價值脫節(jié)等問題。此外，地方政府對低空經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略價值、復(fù)雜性及風(fēng)險性認(rèn)知有限，導(dǎo)致資源配置不當(dāng)，忽略基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　傳統(tǒng)空域管理理念與新型業(yè)態(tài)需求碰撞：當(dāng)前，我國低空空域仍采用高度集中、軍管主導(dǎo)的傳統(tǒng)管控模式，與低空飛行活動持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生根本沖突。管理人員安全理念滯后，缺乏對無人機(jī)等低空載具的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制探索。此外，理念滯后導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策供給不及時，場景應(yīng)用難以推廣。

　　“重審批輕服務(wù)”與“重硬件輕生態(tài)”的雙重制約：我國低空經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入門檻雖經(jīng)優(yōu)化，但仍顯過高。“重審批輕服務(wù)”的行政思維增加了企業(yè)運(yùn)營成本，抑制了創(chuàng)新活力。“重硬件輕生態(tài)”的產(chǎn)業(yè)思維則導(dǎo)致市場消費(fèi)潛力挖掘不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展碎片化，制約了整個產(chǎn)業(yè)生態(tài)的平衡發(fā)展。

　　體制層面：條塊分割、權(quán)責(zé)模糊與協(xié)同機(jī)制欠缺

　　低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及多元主體治理，面臨條塊分割與權(quán)責(zé)模糊的深層矛盾。低空經(jīng)濟(jì)是典型的“九龍治水”管理格局，涉及空域管理、適航審定、設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、頻譜分配、安全執(zhí)法等多個職能。目前，尚未構(gòu)建起全鏈條風(fēng)險防控體系，權(quán)責(zé)不清晰，存在職能交叉重疊與監(jiān)管真空問題。此外，監(jiān)管主體歸屬不清，導(dǎo)致主責(zé)部門虛化與職責(zé)邊界模糊，多頭管理影響審批時效和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，增加企業(yè)發(fā)展成本。

　　低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨央地權(quán)責(zé)配置的結(jié)構(gòu)性矛盾。從國家安全觀角度來看，低空空域需要國家層面實(shí)施集中管制，但低空產(chǎn)業(yè)的具體場景實(shí)踐和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求需要擴(kuò)大屬地化管理權(quán)限。地方政府既要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展職責(zé)，又缺乏明確的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和必要的空域資源調(diào)配自主權(quán)，影響了地方推動低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力和積極性。

　　機(jī)制層面：運(yùn)行支撐不足與安全高效目標(biāo)失衡

　　低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制與其安全高效的發(fā)展目標(biāo)之間存在失衡現(xiàn)象。暢通的協(xié)調(diào)機(jī)制是低空空域協(xié)同治理的重要基石，但由于各治理主體利益訴求不同，缺乏暢通的協(xié)調(diào)、協(xié)商機(jī)制，制約了低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如空域使用方面，軍隊(duì)、地方政府和民航部門等對空域使用訴求不同，尚未構(gòu)建起暢通的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行過程中矛盾頻發(fā)。

　　法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等監(jiān)管機(jī)制的滯后性發(fā)展也是影響低空經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展的主要障礙。低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，現(xiàn)有法律法規(guī)與市場增長之間存在監(jiān)管真空地帶，如數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)監(jiān)管盲區(qū)。此外，缺乏全國性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)規(guī)范和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃要求，導(dǎo)致各地區(qū)準(zhǔn)入條件和安全要求各異，交通規(guī)則缺乏全國性法律法規(guī)。技術(shù)和操作標(biāo)準(zhǔn)地域性差異突出，更新速度落后于技術(shù)創(chuàng)新要求，導(dǎo)致設(shè)備間無法兼容，系統(tǒng)穩(wěn)定性受損。

　　低空經(jīng)濟(jì)“優(yōu)質(zhì)飛行”高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)化路徑

　　發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，需抓住經(jīng)濟(jì)性和安全性兩個關(guān)鍵要素，從理念革新、體制重構(gòu)和機(jī)制創(chuàng)新維度優(yōu)化治理路徑，推動各地區(qū)因地制宜，以試點(diǎn)示范先行，抓住應(yīng)用場景驅(qū)動，推動行業(yè)從“起飛”到“優(yōu)質(zhì)飛行”。

　　理念革新：因地制宜，推動治理思維轉(zhuǎn)變

　　理念是行動的先導(dǎo)，低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的革新將引領(lǐng)其發(fā)展實(shí)踐。要充分認(rèn)識到低空經(jīng)濟(jì)是我國培育國際競爭新優(yōu)勢、增強(qiáng)發(fā)展新動能的重要戰(zhàn)略選擇，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長“換道超車”的重要著力點(diǎn)。各地需及時調(diào)整低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，圍繞經(jīng)濟(jì)性和安全性下功夫，為低空經(jīng)濟(jì)“優(yōu)質(zhì)飛行”做好理論引領(lǐng)。

　　遵循因地制宜、錯位發(fā)展理念：引導(dǎo)各地政府、市場和社會等治理主體建立科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展認(rèn)知，避免盲目跟風(fēng)、同質(zhì)化及內(nèi)卷性競爭。做好區(qū)域性系統(tǒng)規(guī)劃，科學(xué)配置資源，結(jié)合各地區(qū)資源稟賦特色、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、應(yīng)用場景需求等分類施策，因地制宜進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃。對缺乏核心技術(shù)、處于低端產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)實(shí)施準(zhǔn)入限制和政策引導(dǎo)，打造區(qū)域內(nèi)良好產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，完善產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。同時，充分挖掘需求端公眾應(yīng)用場景，通過加大宣傳、政企聯(lián)動、產(chǎn)學(xué)研融合和公眾需求迎合等方式，加深全社會對低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展認(rèn)知。

　　推動政府管理方式轉(zhuǎn)變：低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要政府摒棄傳統(tǒng)管理模式，從“管理”“控制”轉(zhuǎn)為“服務(wù)”“監(jiān)管”。強(qiáng)化政府在規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策制定方面的作用，增強(qiáng)政府在低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、平衡發(fā)展中的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府在保障低空經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展中的監(jiān)管作用，確保低空經(jīng)濟(jì)從“起飛”到“快速飛行”過程中“穩(wěn)定飛行”。

　　體制重構(gòu)：確權(quán)明責(zé)，打造高效治理格局

　　厘清權(quán)責(zé)是治理提質(zhì)增效的關(guān)鍵，要通過“確權(quán)明責(zé)、優(yōu)化權(quán)責(zé)配置”的系統(tǒng)性體制重構(gòu)，打破治理壁壘，為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供體制保障。厘清部門間、央地間、政府與市場權(quán)責(zé)邊界，建立“權(quán)責(zé)清晰、系統(tǒng)高效”的權(quán)責(zé)體系，解決低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能交叉和監(jiān)管真空困境。

　　明確部門核心權(quán)責(zé)和職能定位：建議進(jìn)一步明確中國民用航空局、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部等部門在低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的核心權(quán)責(zé)和職能定位，制定權(quán)責(zé)清單，細(xì)化并限定各部門在安全監(jiān)管、空域使用、場景應(yīng)用等低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)全鏈條的職責(zé)邊界。

　　優(yōu)化央地間權(quán)責(zé)配置：平衡好中央統(tǒng)籌規(guī)劃和地方自主創(chuàng)新的關(guān)系，激發(fā)地方發(fā)展活力。國家層面做好統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計，明確地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和場景應(yīng)用試點(diǎn)探索等方面的自主權(quán)。如在空域管理方面，探索實(shí)施分類管理，國家層面劃定絕對管控區(qū)域，明確權(quán)責(zé)歸屬，對監(jiān)視空域和報告空域賦予地方政府一定的日常調(diào)度權(quán)限。

　　加強(qiáng)行政區(qū)域間協(xié)同治理：構(gòu)建區(qū)域一體化低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同體系。長三角經(jīng)濟(jì)帶已初步形成低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，上海、江蘇、浙江等地方先后出臺區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策，共同布局低空經(jīng)濟(jì)，打造全國低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)綜合示范引領(lǐng)區(qū)。

　　機(jī)制創(chuàng)新：精準(zhǔn)施策，深化場景分類治理

　　針對低空經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與高效安全發(fā)展目標(biāo)失衡的問題，應(yīng)進(jìn)一步精準(zhǔn)施策，聚焦協(xié)同機(jī)制不暢、審批流程煩瑣、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定滯后等核心痛點(diǎn)，結(jié)合低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的不同應(yīng)用場景特性創(chuàng)新治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展中的安全與效率的動態(tài)平衡。

　　建立健全跨部門、多主體協(xié)調(diào)機(jī)制：針對不同地區(qū)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展側(cè)重點(diǎn)和各類應(yīng)用場景，以“訴求對接、利益共享”為核心，建立健全跨部門、多主體共同參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。建立多層次、多元化和常態(tài)化協(xié)商平臺，如由國家低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組等部門牽頭，定期組織部門間、央地間、區(qū)域間及政府與市場主體等不同層次、不同類型的協(xié)商會議，及時對接各方需求，實(shí)現(xiàn)各主體間訴求的動態(tài)平衡。

　　定期檢視和完善法律法規(guī)與配套政策機(jī)制：由政府部門牽頭，自上而下定期組織各部門、各地區(qū)梳理和檢視現(xiàn)行法律法規(guī)的適用性，并根據(jù)不同應(yīng)用場景需要，整合構(gòu)建行業(yè)發(fā)展所需的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，加快出臺我國低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展所需的法律法規(guī)和政策。

　　實(shí)施場景分類分級審批改革：根據(jù)不同場景的安全風(fēng)險等級、空域需求特性制定分類分級審批流程，探索簡化空域、飛行計劃申請流程。同時，引入數(shù)字化管理方式，搭建和完善跨部門、跨區(qū)域的低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展審批與監(jiān)管平臺，提升審批效率，加強(qiáng)安全性。

　　創(chuàng)新先試點(diǎn)后推廣機(jī)制：參考發(fā)達(dá)國家分階段開放的低空空域做法，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域如長三角、粵港澳大灣區(qū)等進(jìn)行試點(diǎn)，如“低空+物流”“低空+應(yīng)急救援”等成熟場景，在劃定區(qū)域逐級開放，并根據(jù)試點(diǎn)效果逐步調(diào)整開放領(lǐng)域和空域高度。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口分布比較分散的區(qū)域如青海、內(nèi)蒙古等地區(qū)，探索更為廣闊的低空經(jīng)濟(jì)場景應(yīng)用領(lǐng)域，根據(jù)試點(diǎn)不斷完善政策，并向人口密集區(qū)域推廣。

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